0114-KDIP4-2.4012.621.2026.1.MMA

Interpretacja indywidualna – stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego stanu faktycznego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

23 lipca 2026 r. wpłynął Państwa wniosek z 22 lipca 2026 r. o wydanie interpretacji indywidualnej w zakresie niepodlegania opodatkowaniu podatkiem VAT opłat pobieranych za zajęcie pasa dróg wewnętrznych.

Treść wniosku jest następująca:

Opis stanu faktycznego

Powiat jest jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną i zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług.

Na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w tym zadania z zakresu transportu zbiorowego i dróg publicznych.

Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu.

W ramach wykonywania ustawowych obowiązków, zarządca drogi wydaje decyzje administracyjne zezwalające na zajęcie pasa drogowego oraz ustala wysokość opłat należnych z tego tytułu.

Stosownie do art. 40 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydawanego w drodze decyzji administracyjnej lub umowy/porozumienia.

Za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, której wysokość ustalana jest zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz uchwale rady powiatu.

Pytanie

Czy opłaty pobierane przez Powiat za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług?

Państwa stanowisko w sprawie

Zdaniem Wnioskodawcy, opłaty pobierane za zajęcie pasa drogowego nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług, opodatkowaniu VAT podlegają odpłatna dostawa towarów oraz odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Zdaniem Wnioskodawcy, opłaty za zajęcie pasa drogowego pobierane na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych: mają charakter publicznoprawny, są ustalane w drodze decyzji administracyjnej lub umowy/porozumienia, nie stanowią wynagrodzenia za świadczenie usług, są pobierane przez Powiat jako organ władzy publicznej wykonujący ustawowe zadania zarządcy dróg, w związku z czym nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, a Powiat nie jest podatnikiem VAT w odniesieniu do tych czynności na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług.

W związku z powyższym, Wnioskodawca wnosi o potwierdzenie prawidłowości przedstawionego stanowiska.

Natomiast, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, przez świadczenie usług rozumie się każde świadczenie na rzecz innego podmiotu, które nie stanowi dostawy towarów.

Warunkiem uznania danej czynności za odpłatne świadczenie usług jest istnienie stosunku prawnego pomiędzy stronami, w ramach którego występuje świadczenie wzajemne, a otrzymywana zapłata stanowi wynagrodzenie za konkretną usługę.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje.

Podstawę pobierania opłat stanowi art. 40 ustawy o drogach publicznych. Opłata jest ustalana jednostronnie przez zarządcę drogi w drodze decyzji administracyjnej lub umowy/porozumienia wydawanych w ramach władztwa publicznego.

Jej wysokość wynika z przepisów prawa i uchwały rady powiatu, a nie z uzgodnień stron.

Powiat zawiera z podmiotem zajmującym pas drogowy umowę/porozumienie. Podmiot ten nie nabywa usługi świadczonej przez Powiat, lecz realizuje obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej lub umowy/porozumienia.

Kluczowe znaczenie ma art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług, zgodnie z którym nie uznaje się za podatników organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały powołane.

Powiat, wykonując obowiązki zarządcy drogi wynikające z ustawy o drogach publicznych, działa jako organ władzy publicznej, korzystając z przysługujących mu kompetencji administracyjnych.

Wydawanie decyzji administracyjnych oraz pobór opłat za zajęcie pasa drogowego nie stanowią przejawu wykonywania działalności gospodarczej.

Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 13 Dyrektywy 2006/112/WE Rady, zgodnie z którym krajowe, regionalne i lokalne organy władzy nie są uznawane za podatników w zakresie działalności wykonywanej jako organy władzy publicznej.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie C-288/07 Isle of Wight Council wskazał, że organ działa jako organ władzy publicznej wtedy, gdy korzysta ze szczególnych prerogatyw prawa publicznego i nie funkcjonuje na takich samych zasadach jak podmioty prywatne.

Analogiczne stanowisko prezentowane jest przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie podkreślał, że opłaty pobierane w drodze decyzji administracyjnych mają charakter publicznoprawny i nie stanowią wynagrodzenia za świadczenie usług w rozumieniu ustawy o VAT.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w aktualnych interpretacjach indywidualnych Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, między innymi:

• interpretacja z 3 czerwca 2025 r. sygn. 0114-KDIP4-2.4012.266.2025.1.MŻA,
• interpretacja z 2 lutego 2026 r. sygn. 0113-KDIPT1-3.4012.1160.2025.1.AKO.

Organy podatkowe konsekwentnie wskazują, że opłaty za zajęcie pasa drogowego mają charakter publicznoprawny, są ustalane w drodze decyzji administracyjnej lub umowy/porozumienia i nie stanowią wynagrodzenia za świadczenie usług, wobec czego nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

W analizowanej sprawie, Powiat wykonuje obowiązki wynikające z ustawy o drogach publicznych.

Pobierane opłaty stanowią należności publicznoprawne i są elementem wykonywania ustawowych zadań zarządcy drogi.

W konsekwencji, czynności te nie mieszczą się w zakresie działalności gospodarczej określonej w art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, a Powiat korzysta z wyłączenia przewidzianego w art. 15 ust. 6 tej ustawy.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”:

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy:

Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy:

Pod pojęciem usługi (świadczenia) należy zatem rozumieć każde zachowanie, na które składać się może zarówno działanie (uczynienie, wykonanie czegoś), jak i zaniechanie (nieczynienie, bądź też tolerowanie, znoszenie określonych stanów rzeczy). Przy ocenie charakteru świadczenia jako usługi należy mieć na względzie, że ustawa zalicza do grona usług każde świadczenie, które nie jest dostawą towarów w myśl art. 7 ustawy. Każde świadczenie niebędące dostawą towarów polegające na działaniu, zaniechaniu lub tolerowaniu czyjegoś zachowania stanowi zatem co do zasady usługę w rozumieniu ustawy, niemniej jednak muszą być przy tym spełnione następujące warunki:

·      w następstwie zobowiązania, w wykonaniu którego usługa jest świadczona, nabywca jest bezpośrednim beneficjentem świadczenia;

·      świadczonej usłudze odpowiada świadczenie wzajemne ze strony nabywcy (wynagrodzenie).

Oba ww. warunki powinny być spełnione łącznie, aby świadczenie podlegało jako usługa opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przy czym z ww. art. 5 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wynika, że dostawa towarów i świadczenie usług co do zasady podlegają opodatkowaniu VAT wówczas, gdy są wykonywane odpłatnie (z wyjątkiem przypadków ściśle określonych w art. 7 ust. 2 oraz w art. 8 ust. 2 ustawy).

Zakres opodatkowania podatkiem VAT wyznacza nie tylko czynnik przedmiotowy – opodatkowaniu podlega odpłatna dostawa towarów lub odpłatne świadczenie usług, ale także czynnik podmiotowy – czynności muszą być wykonywane przez podatnika.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy:

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy:

Na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy:

Organy władzy publicznej oraz urzędy obsługujące te organy są wyłączone z kręgu podatników podatku od towarów i usług – w zakresie czynności nałożonych przepisami prawa, dla realizacji których zostały powołane. Jest to wyłączenie podmiotowo-przedmiotowe i ma zastosowanie przy spełnieniu przez ten organ dwóch warunków:

·      jego podmiotem jest organ władzy publicznej lub urząd obsługujący ten organ;

·      odnosi się jedynie do czynności nałożonych przepisami prawa, dla których powołano te organy, z wyłączeniem czynności realizowanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powołanych przepisów wynika, że organy władzy publicznej nie są podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają z tego tytułu należności, opłaty lub składki. Organy te są natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Generalnie zatem wyłączone z opodatkowania podatkiem od towarów i usług są czynności wykonywane przez podmioty prawa publicznego (organy władzy publicznej i urzędy obsługujące te organy) w ramach sprawowanego przez nie władztwa publicznego.

Z wniosku wynika, że:

·      Powiat jest jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną i zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług.

·      Na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w tym zadania z zakresu transportu zbiorowego i dróg publicznych.

·      Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu.

·      W ramach wykonywania ustawowych obowiązków zarządca drogi wydaje decyzje administracyjne zezwalające na zajęcie pasa drogowego oraz ustala wysokość opłat należnych z tego tytułu.

·      Stosownie do art. 40 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydawanego w drodze decyzji administracyjnej lub umowy/porozumienia. Za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, której wysokość ustalana jest zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz uchwale rady powiatu.

Państwa wątpliwości dotyczą kwestii, czy opłaty pobierane przez Powiat za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Istota problemu sprowadza się zatem do ustalenia, czy wykonując czynności z obszaru publicznoprawnego, spełniają Państwo obie wskazane w art. 15 ust. 6 ustawy przesłanki, tj. czy są Państwo organem władzy publicznej oraz czy pobieranie określonych Opłat jest czynnością ze sfery cywilnoprawnej, czy publicznoprawnej.

Należy zaznaczyć, że takie pojęcia jak „organ władzy publicznej”, czy „urzędy obsługujące te organy” nie zostały zdefiniowane w ustawie o podatku od towarów i usług. Choć w wielu aktach normatywnych ustawodawca posługuje się pojęciem „władza publiczna”, czy „organy władzy publicznej”, to jednocześnie nigdzie nie definiuje tych pojęć.

Dokonując wykładni art. 15 ust. 6 ustawy należy więc zauważyć, że celem tej regulacji jest wyłączenie wszelkich organów władzy publicznej oraz innych organów podlegających prawu publicznemu z kategorii podatników VAT w odniesieniu do czynności wykonywanych przez te podmioty w charakterze władz publicznych. Podatnikiem podatku od towarów i usług jest więc również organ władzy publicznej oraz urząd obsługujący ten organ, jeżeli w stosunku do określonej czynności lub transakcji zachowuje się jak podmiot gospodarczy. Z tego właśnie względu, ustawodawca uznał w art. 15 ust. 6 ustawy, że organy (urzędy) nie są podatnikami w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1684 ze zm.):

Zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym:

W myśl art. 6 ust. 1, ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym:

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.):

W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Na podstawie art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych:

W myśl art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych:

Na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 11 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych:

Działania zarządców dróg mieszczą się zatem w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez jednostki państwowe władztwa publicznoprawnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.):

W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych:

Pobieranie opłat za zajęcie pasa drogowego jest działaniem mieszczącym się w zakresie Państwa zadań własnych, a więc daniną o charakterze publicznym, która nie stanowi zapłaty za świadczenie usług. Zatem, w zakresie realizacji ww. zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa są Państwo adresatem normy prawnej, o której mowa w art. 15 ust. 6 ustawy.

W konsekwencji, opłaty pobierane przez Państwa za zajęcie pasa drogowego nie podlegają przepisom ustawy o podatku od towarów i usług

Tym samym, Państwa stanowisko należało uznać za prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy stanu faktycznego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego, obowiązującego w dacie zaistnienia zdarzenia.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

·     Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 622 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić stanu faktycznego przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.

·     Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

·     Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (…). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

·     w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

·     w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.